喜报！庆阳市财政局《庆阳市养老保险制度可持续性发展研究报告》荣获财政部“财政支持社保事业大发展30年”征文活动三等奖

作者：卫博

以下为征文节选

近年来，庆阳市财政局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照健全多层次社会保障体系总体要求，紧扣高质量发展主线，践行新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，实现了社会保障事业的全面进步和协调可持续发展，为全市深化改革，扩大开放，加快转变经济发展方式，维护社会和谐稳定作出了积极贡献。

近十年来取得的成绩

01

养老保险制度体系更加完善

上世纪80年代中期企业职工养老保险制度逐步实施后，2014年2月，实现新农保和城居保制度合并实施，统一的城乡居民基本养老保险制度全面建立，并与职工基本养老保险制度相衔接。2014年10月，机关事业单位养老保险制度正式启动实施，和企业养老保险制度实现并轨。2018年9月，被征地农民养老保险管理办法出台实施，确保了被征地农民当前生活有改善，长远生计有保障。全面启动实施企业职工基本养老保险全国统筹制度，逐步推行政策规定、基金收支、基金预算、经办服务、信息系统等方面的统一管理。

02

社会保险覆盖面不断扩大 

全市各级财政部门和社会保险主管坚持“全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效”的原则，以“全民参保登记计划”为契机，聚焦城乡居民、农民工、个体工商户、灵活就业人员、新业态从业人员以及建筑工程领域从业人员等重点群体，围绕兜底线、织密网、建机制，推进社会保障全覆盖、保基本、多层次、可持续发展，社会保险制度改革取得重要突破，保障能力持续增强。机关事业单位养老保险、企业职工养老保险、城乡居民养老保险参保人数（包括机关保、企业保、城居保）从2012年的8.38万人增加到2022年的175.4万人，社会保险覆盖人群不断扩大。

03

待遇水平持续提高

坚持社会保障水平与经济发展相适应，社会保险待遇水平稳步提高。全面落实调整机关事业单位、企业退休人员基本养老金和提高城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的工作要求，机关事业单位养老金实现“七连涨”，企业养老金实现“十八连涨”，城乡居民基础养老金实现待遇水平稳步提升。

04

经办服务水平不断提升

自2012年以来，随着社会保险经办服务平台科技化、数字化的进一步发展，社会保险经办系统先后上线运行并逐步完善，数据管理层次不断提高，经办效率不断提升，参保群众办理业务越来越快捷和高效。同时，持续深化“放管服”改革，深入实施人社为民服务“直通车”，充分运用互联网、大数据、移动应用等技术手段，逐步实现线上线下服务渠道的有机衔接，实现“一号”申请、“一窗”受理和“一网”通办。深化服务快办行动，坚持关联事项打包办、高频事项提速办、所有事项简便办、为广大群众提供了更加精准便捷高效的社保经办服务，确保更多社保业务线上办理，我市社会保险工作正在向着让企业和群众办事多跑“网路”少跑“马路”的目标不断前行。

目前养老保险制度面临的主要问题

随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，我国社会保障领域存在着一些突出问题，反映出目前我国社会保障制度运行质量并不高，在一定程度上存在不遵循社会保障发展的客观规律，出现超常规发展、超能力保障的现象，存在着不少深层次的矛盾和隐患，不利于社会保障公平可持续发展，亟待进一步改革和完善。

01

抚养比问题日益严重

随着人口老龄化的迅速发展，在职缴费人数相对减少，享受养老保险待遇的人数不断增加，在职人员与退休人员之比逐年下降，养老保险抚养比相应上升，城镇企业职工缴费年限比较短，享受养老金待遇时间长，这一矛盾将随着人口预期寿命不断延长而越来越突出。

02

基金收支失衡

尽管城镇职工基本养老保险实现了全国统筹，一定程度上缓解了部分地区基金收不抵支的矛盾，但由于各地区社会经济发展不平衡，单位和个人缴费及待遇水平之间也存在显著差异，各统筹地区之间基金收支与结余状况也极不平衡。一些地方城镇职工基本养老保险基金当期征缴收不抵支，养老保险基金支出增长率超过基金收入增长率，收支缺口迅速扩大。

03

扩面征缴筹资难度增大

近年来，城镇职工养老保险中断缴费人数增加，不少人在缴费满15年之后便停止缴费。养老保险参保人员中，实际缴费人数占比约为85%左右（庆阳仅保持在50%左右）。还有一些用人单位虚报缴费基数和参保人数，逃避或拖欠缴费的问题也相当严重。参加城乡居民养老保险的人中80%左右选择最低缴费档次，筹资水平过低，并且过度依赖政府发放基础养老金。

04

法定退休年龄较低

我国现行的法定退休年龄标准，不论与我国人均期望寿命相比还是与国外退休年龄标准相比，都明显偏低，加上提前退休的现象仍然比较严重，导致目前全国城镇企业职工实际退休年龄平均只有54岁，而养老保险最低缴费年限只有15年，平均缴费年限不足25年，缴费与待遇之间明显失衡。

05

财政对养老保险支出的补助负担越来越重

据统计，1998年至2018年中央财政对企业职工基本养老保险基金的补助资金累计达到3.5万亿元。近年来，对职工养老保险的财政补贴年增长率在17%左右。尤其是城乡居民基本养老保险的基础养老金，由各级财政支付，约占养老金总额的90%以上。

06

养老金调整遇到较大的社会压力

我国自2016年开始推行建立合理的养老金调整机制，根据物价水平、职工工资增长情况，并综合考虑经济增长水平和养老保险基金收支情况等多方面的因素，适当调整退休人员养老金。城乡居民养老保险实行待遇确定和基础养老金正常调整机制后，各地受经济发展水平和财力所限，市级及以下财政已经无力承担过多的基础养老金支出。

07

降低养老保险费率的压力和风险增大

目前，由于不少企业生产经营比较困难，再加上近年来的疫情影响，其中人工成本较高，许多企业都迫切要求减轻企业负担，降低人工成本，包括降低社会保险费率，特别是降低养老保险费率降至16%。这项政策一方面有效降低了企业缴费负担，另一方面，在目前不少地方养老保险基金当期征缴收不抵支的情况下，降低费率将进一步加大部分地区基金收支失衡的压力，这些地区未来基金收支缺口风险将相应增大。

08

多层次养老保障体系建设发展不平衡

目前，我国已经建立比较健全的基本养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度以及城乡居民基本养老保险制度，参保人数超过10亿人，呈现“一支独大”的局面。同时，我国企业年金发展相对比较缓慢，绝大数企业仍然没有建立企业年金，覆盖面过于狭小，作为多支柱的养老保障体系中的第二支柱是一个短板，虽然2022年个人养老金制度试点工作有序推进，但人民群众接受新制度需要较长的时间，且由于收益有限，导致制度优势无法得到充分体现。作为养老保险第二支柱的企业年金和第三支柱的个人养老金制度，补充养老保险的功能还非常薄弱，导致养老保障体系存在着严重缺陷。

意见建议

（一）坚持“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，健全完善社会保障制度顶层设计。一是制定社会保障制度顶层设计思路和战略部署，实现三项基本养老保险制度的全国统筹；二是解决基本养老保险跨地区跨险种转移接续问题；坚持公平建制的核心价值理念，积极有序地缩小三大基本养老保险制度的差距，最终实现制度统一；三是分阶段实施渐进式延迟法定退休年龄；四是要实现社会保障制度与财税、收入分配、人口、劳动就业等方面体制机制的配合协调，实现社会保障制度体系与相关制度体系的良性互动，促进社会保障制度长期健康可持续发展。

（二）坚持“兜底线、织密网、建机制”，切实保障群众基本生活需求，兜住民生保障底线，坚守社会稳定底线。一是突出对弱势群体的保障和救助功能，保障其生存质量和健康水平，提供弱势群体发展的必备基础；二是实现社会保障制度最广泛的覆盖，其中基本养老制度要覆盖城乡全体居民、城镇所有职业群体，让人人都能享受基本社会保障；三是不断提高社会保障法治化、制度化水平，增强社会保障治理能力，实现社会保障制度长期稳定运行。

（三）建立完善社会保险基金自我平衡机制，健全基本养老保险筹资和待遇调整机制。一是提高领取养老保险最低缴费年限，“十四五”时期将基本养老保险最低缴费年限由15年提高到20年；二是建立基本养老金弹性领取机制，将退休年龄与领取养老金年龄脱钩，在养老金发放上，坚持多缴多得的激励机制，鼓励延迟领取养老金。

（四）加快实现基本养老金全国统筹。一是以社保降费改革为突破口，统一全国基本养老保险缴费基数和费率，促进各地养老保险的统一。二是以中央调剂制度为抓手，逐步提高调剂金比例，向全国统筹过渡，实现养老保险基金的统收统支。三是完善全国统一的社会保险公平服务平台，制定全国统一的养老保险信息标准体系，加快统一各地的社保信息管理系统和经办流程，逐步实现社会保障卡全国通用。这是实现基本养老金全国统筹的前提条件与技术支撑。

（五）实施渐进式延迟法定退休年龄。分阶段实施渐进式延迟法定退休年龄，并建立“早减晚增”的基本养老金弹性领取机制。做到激励相容，激励大龄人员继续就业，增加劳动力供给，确保国民养老金的充足性遵循“小步渐进、先女后男、兼顾特殊”的原则，女性用三个五年规划时间实现65岁开始领取养老金；男性用两个五年规划时间实现65岁开始领取养老金；对于艰苦岗位的男女职工，可以提前10年领取养老金。实行“先自选、后强制、大统一”的改革策略。“十四五”规划期间（2021-2025年）实行自选政策，“十五五”规划期间（2026-2030年）实行强制政策，“十六五”规划末期（2035年）统一为满足累计缴费满30年条件，65岁开始领取全额基本养老金。

（六）发展多层次、多支柱养老保险体系。进一步建设完善多层次、多支柱养老保障体系，构建基本养老保险、职业（企业）年金与个人养老金、商业保险相衔接的三支柱养老保险体系。依法强制实施政府主导的公共基本养老保险全覆盖，为退休人员提供适度普惠的补充养老金，鼓励高收入者购买个人储蓄性养老金、商业保险，提升退休后养老金水平。

（七）建立养老保险基金预警机制。预警机制可以事先就基金可能出现的风险及其成因进行预警，使管理者能够及时采取措施加以防范，而不是在出现不良后果后进行处置，有利于政府对养老保险政策进行宏观系统即确定并监测一些重要的养老保障指标，根据设定的允许值范围，如超出警戒值范围就发出警报。同时，系统可以监测重要指标的相关因素，为养老标准重要指标提供决策参考。一是对基金影响的预警。对基金影响的预警主要是通过对缴费人员变化趋势、退休人员变化趋势以及养老金替代率变化趋势进行综合分析，实现对基金收支状况变化趋势的重点监测。当基金收支出现突变或基金支出接近收入总量一定水平或超过国家规定的基金支付最低线时提出预警，并为修正政策提供前赡性依据。二是对社会影响的预警。通过监测退休人员中养老金低于平均养老金水平人群的变化趋势，结合从社会各方面反映的养老保险和社会稳定的关系，以及与相关地区养老保险金水平的对比情况，进行综合分析判断，为完善政策提供依据。